Decentrale overheden kunnen eigen regels stellen voor windturbineparken op basis van een eigen plan-m.e.r. Deze normen moeten voorzien zijn van een actuele en deugdelijke, op zichzelf staande en op de lokale situatie toegesneden motivatie. Dit is recent herbevestigd door de Raad van State. Uit de uitspraak op 12 april 2023 (Raad van State) bleek dat dit voor twee windparken waarvoor provinciale en gemeentelijke normen waren opgesteld het geval was: uitbreiding van Windpark Delfzijl Zuid en Windpark Karolinapolder.

Wat ging hieraan vooraf?

Tot 30 juni 2021 konden we in Nederland landelijk vastgestelde milieuregels (de normen in het zogenoemde Activiteitenbesluit) hanteren bij de besluitvorming over windturbines en windparken. Op 30 juni 2021 concludeerde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat deze nationale normen niet meer gebruikt mochten worden. Dit is het gevolg van een uitspraak van het Europese Hof van Justitie (het zogenoemde Nevele-arrest).

Eigen milieunormen

Ten tijde van de uitspraak in 2021 gaf de Raad van State aan dat provincies en gemeenten hun eigen normen kunnen stellen voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid. Dat is niet nieuw. Provincies en gemeenten hadden die ruimte om eigen milieunormen toe te passen altijd al. 

Voor windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding hebben de gemeente Eemsdelta en de provincie Groningen eigen normen toegepast voor geluid, slagschaduw, lichtschittering en externe veiligheid. Het ging hier om een gewijzigd bestemmingsplan en aansluitend een omgevingsvergunning.

Bij Windpark Karolinapolder ging het om een omgevingsvergunning van de provincie Brabant voor vier windturbines. Ook in dit geval werden er eigen normen voor geluid, schaduw en externe veiligheid gebruikt. Voor dit windpark is eerder een natuurvergunning verleend, waartegen ook beroep is aangetekend bij de Raad van State. Pas als de Raad van State hierover een positieve uitspraak heeft gedaan, kunnen de nieuwe turbines worden gebouwd. Op 14 juni heeft de Raad van State hier een tussenuitspraak over gedaan (zie: Uitspraak 202003207/1/R2 - Raad van State), de definitieve uitspraak moet nog volgen.

Beoordeling door de Raad van State

Het is de eerste keer dat de Afdeling gemeentelijke en provinciale normen voor geluid, slagschaduw en veiligheid voor een windpark heeft beoordeeld. De partijen/bewoners die tegen de plannen in Delfzijl en Karolinapolder in beroep gingen bij uiteindelijk de (hoogste) bestuursrechter vinden dat de overheden meer onderzoek hadden moeten doen naar de geluids- en schaduwoverlast en veiligheidsrisico’s en dat dit tot strengere normen had moeten leiden.

De Afdeling bestuursrechtspraak is het daar niet mee eens. Waar moeten de normen van gemeente en provincie aan voldoen volgens de Afdeling? “De normen moeten voorzien zijn van een actuele en deugdelijkede, op zichzelf staan en op de lokale situatie toegesneden motivatie.”  Dit is de algemene regel waaraan de Afdeling de normen van gemeente en provincie (en de onderbouwing daarvan) toetst.

Een paar opmerkelijke overwegingen van de Afdeling bestuursrechtspraak in deze twee zaken:

• De gemeente en de provincie hebben op basis van eigen onderzoek en binnen de beleidsruimte die zij hebben, eigen normen voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid voor dit windpark mogen vaststellen.
• Daarbij is uitgegaan van de beschikbare, algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten die er nu zijn. Gemeente/provincie hoeven niet zelf wetenschappelijk onderzoek te laten uitvoeren (omdat bijvoorbeeld de huidige stand van wetenschappelijk onderzoek achterloopt of er gewoonweg nog onvoldoende is, zoals voor amplitudemodulatie en dosiseffectrelatie). Het ligt volgens de Afdeling voor de hand dat dat landelijk wordt opgepakt.
• Gemeente/provincie hebben met de onderliggende onderzoeksrapporten (waarin de laatste stand van wetenschappelijk onderzoek is gebruikt) een belangenafweging gemaakt tussen aan de ene kant het aantal mensen dat bij een bepaalde geluidsnorm mogelijk ernstige hinder van het windpark ondervindt, tegen aan de andere kant de energieproductie die met het windpark wordt gehaald. Dat heeft geresulteerd in een geluidsnorm van 47 dB L_den en 41 L_night.  En daarbij is duidelijk onderbouwd dat een strengere geluidsnorm beperkt effect zou hebben op het aantal mensen dat mogelijk ernstig gehinderd wordt, maar wel tot belangrijk opbrengstverlies van het windpark zou leiden. Daarmee is er sprake van een zorgvuldige belangenafweging die de rechter kan volgen.
• De gemeente en de provincie mochten bij de belangenafweging bij Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding ook rekening houden met het feit dat het gebied waar het nieuwe windpark is gepland, in het provinciale beleid is aangewezen als concentratiegebied voor windenergie.
• Bij Windpark Karolinapolder heeft de Raad van State ook aangegeven dat het college van gedeputeerde staten (provincie) de beslissingsbevoegdheid terug mocht nemen van het college van Steenbergen (gemeente). Deze was eerder juist overgedragen aan gemeente Steenbergen. Het omdraaien van deze beslissing mocht omdat de besluitvorming door gemeente Steenbergen vanaf maart 2019 vertraging opliep.

Het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor Delfzijl Zuid Uitbreiding en Karolinapolder houden dus stand. Dat betekent dat er geen rechtsbeschermingsmogelijkheden meer zijn tegen deze besluiten. Wel loopt het bezwaar tegen de natuurvergunning van Karolinapolder afzonderlijk en is daar nog geen definitief oordeel van de Raad van State over.

Gevolgen voor andere gemeenten en provincies

Ook voor andere gemeenten en provincies zijn deze uitspraken relevant. Hierin staat namelijk welke aanpak (de inhoud en mate van onderzoek) voor de Afdeling bestuursrechtspraak voldoet en dat geeft houvast.

Een traject om te komen tot lokale normering geeft de kans om met bewoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en de raad in gesprek te gaan over wat men belangrijk vindt, welke zorgen men heeft en hoe die weggenomen kunnen worden. Vervolgens vindt er politiek-bestuurlijk een afweging plaats van alle belangen die er spelen. Enerzijds staan de belangen van de omwonenden van een windpark voorop (leefomgeving, veiligheid en eventuele overlast en natuur) en anderzijds hebben gemeenten, provincies en Nederland zich gecommitteerd aan de transitie naar duurzame energie-opwek, waar wind op land onderdeel van is. Ook de haalbaarheid en daarmee de opbrengsten van het windpark spelen mee in de afweging. Voor elke strengere norm is dan de vraag: hoeveel meer hinder heeft dat tot gevolg ten opzichte van de afname van de opbrengst van het windpark? Is de exploitatie van het windpark daarmee nog haalbaar? Deze uitspraken van de Raad van State geven houvast bij deze belangenafweging.

Planning nieuwe landelijke normen

Het Rijk (het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat) heeft een plan-m.e.r. opgesteld ter onderbouwing van nieuwe landelijke milieuregels, die opgenomen zullen worden in Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s), zoals het Besluit activiteiten leefomgeving (onder de Omgevingswet). Kijk hier voor meer informatie over dit proces en de tijdlijn.

Het is niet nodig te wachten met het maken van plannen voor windprojecten. De onderzoeken en procedures voor een windproject duren lang en het is belangrijk zoekgebieden en/of concrete locaties tot stand te brengen in gesprek met alle belanghebbenden. Zodra ze zijn vastgesteld, kunnen de nieuwe landelijke milieunormen meegenomen worden in dit proces. In elk geval kunnen door het opstellen van eigen normen de lokale belangen optimaal worden gewaarborgd: bij Windparken Delfzijl Zuid-Uitbreiding en Karolinapolder wordt getoond hoe dat met goedkeuring van de hoogste rechter kan worden gedaan.