Het Nevele-arrest is een uitspraak van het Europese Hof van Justitie in een zaak over een Vlaams windpark. Die uitspraak is gevolgd door de Raad van State en heeft gevolgen voor windparken in Nederland. In Nederland hanteerden we landelijk vastgestelde milieuregels voor windparken. Net als bij het Nevele-arrest, oordeelde de Raad van State in juni 2021 dat die landelijk vastgestelde algemene milieuregels niet geldend zijn. Er had een uitgebreid milieuonderzoek (plan-m.e.r.) moeten plaatsvinden voor deze landelijke regels. Dat is niet gebeurd. Zolang die milieubeoordeling niet is gemaakt, mogen overheden voor windparken geen besluiten nemen op basis van die landelijke milieuregels uit het Activiteitenbesluit. Provincies en gemeenten kunnen wel eigen milieunormen toepassen. Die regels moeten dan wel zijn voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de lokale situatie toegesneden motivering.

Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) werkt nu aan een plan-m.e.r. Voor nu wordt ervan uitgegaan dat het verrichten van de benodigde onderzoeken, het bieden van inspraak, het inwinnen van advies en het wetgevingstraject, 1,5 tot 2 jaar zal kosten. Naar verwachting zal dit traject begin 2024 zijn afgerond. Omdat het hier gaat om landelijke regels, is dit een uitgebreide procedure inclusief inspraak en betrokkenheid van het parlement. Dat leidt tot deze inschatting van een periode van 1,5 tot 2 jaar.

Dat hangt af van de uitkomsten van het onderzoek / plan-m.e.r. De uitspraak van de Raad van State houdt in dat bij de vaststelling van de algemene regels niet de juiste procedure is gevolgd. Er had een plan-milieueffectrapport (plan-MER) moeten worden gemaakt om de milieugevolgen van deze normen in beeld te krijgen, voordat de algemene milieuregels destijds in werking zouden treden. Dat gaat nu alsnog gebeuren. De Raad van State zegt niet dat de normen strenger moeten worden. De milieunormen kunnen dus als gevolg van de milieubeoordeling (plan-m.e.r.) wijzigen, maar dat hoeft niet.

De plan-m.e.r.  gaat over het in beeld brengen van de milieugevolgen zodat deze kunnen worden meegenomen in de besluitvorming. In het plan-milieueffectrapport worden de milieugevolgen van de activiteit (in dit geval het windturbinepark) en de reële alternatieven hiervoor systematisch, transparant en objectief in beeld gebracht. Ook worden daarin maatregelen beschreven om negatieve gevolgen op het milieu te voorkomen of te beperken. Het is dus niet alleen een juridisch vraagstuk, maar het geeft ook inzicht in het beschermingsniveau dat je wilt bieden met het stellen van algemene milieuregels. Het is dus zeker ook een politiek-bestuurlijk vraagstuk, waarbij het bevoegd gezag (gemeente of provincie) een zorgvuldige afweging maakt op basis van de plan-m.e.r. Ook in de toekomst kan een gemeente of provincie tijdens die afweging besluiten af te wijken van de landelijk vastgestelde normen, als daar maar een gedegen motivering onder ligt.  

Als uitvoering van een motie uit de Tweede Kamer is er onderzoek gedaan naar de normen in een aantal andere landen, waaronder de in verschillende landen gehanteerde afstandsnormen en de eventuele relatie met gezondheidseffecten.  In de kamerbrief van 21 april 2022 heeft de minister voor Klimaat en Energie het onderzoek naar de effecten van verschillende afstandsnormen en de voor- en nadelen van een afstandsnorm als instrument voor de inpassing van windturbines aangeboden aan de Kamer. De uitkomsten van dit onderzoek worden meegenomen in het landelijke plan-m.e.r.-proces.

Het RIVM doet onderzoek naar de risico’s uit de leefomgeving voor mens en milieu, waaronder windmolens. Daarbij wordt gekeken naar hinder- en gezondheidsrisico’s. In het verlengde daarvan onderzoekt het RIVM ook de manier waarop mensen risico’s vanuit hun leefomgeving waarnemen en de relatie met bijvoorbeeld leefstijl of gedachtengoed. Specifiek doet het RIVM onderzoek naar laagfrequent geluid.  Het onderzoek van het RIVM en de resultaten daarvan worden meegenomen in de landelijke milieubeoordeling (plan-m.e.r.).

Bij het opstellen van de nieuwe landelijke milieunormen wordt gekeken welke afwegingen lokaal kunnen blijven. Hierbij worden allerlei inzichten en afwegingen meegenomen, mede op basis van het plan-m.e.r. 

Wat het effect precies zal zijn, is nu nog niet te zeggen. Dat hangt er vanaf hoe de nieuwe landelijke regels worden op het gebied van:

• de vorm: is er al of niet ruimte voor lokaal maatwerk;
• de hoogte van de normen;
• eventueel nog op te stellen overgangsrecht.

In het algemeen kunnen we stellen dat als een vergunning rechtmatig verleend is, deze in principe rechtsgeldig blijft. Bij vergunningverlening geldt als uitgangspunt dat het bevoegd gezag naar de stand van de regelgeving een aanvraag beoordeelt en daarbij uitgaat van alles wat op dat moment binnen de termijnen voor de vergunningverlening bekend is. Windmolens zullen dus zeker niet zomaar stil komen te staan als de nieuwe, landelijke milieunormen afwijken van de lokaal gestelde milieunormen. Dat geldt ook als er afstandsnormen komen voor windparken.

Als er geheel nieuwe milieunormen gesteld worden (bijvoorbeeld een afstandsnorm) of een strengere milieunorm is opgenomen waarvoor geen maatwerkmogelijkheid is opgenomen dan wordt onderzocht of er een overgangsregeling nodig is. De afweging of overgangsrecht nodig is, maakt standaard onderdeel uit van het proces van regelgeving. Daarbij wordt ook altijd rekening gehouden met de belangen van getroffen bedrijven of ontwikkelaars. Omdat er nu vergunningen worden afgegeven zonder dat sprake is van algemene milieuregels voor windparken en de exploitanten mede op grond daarvan de windparken exploiteren, zal er zeker goed gekeken worden naar  overgangsrecht.

Bij het vormgeven van een overgangsrecht, zijn er een paar opties mogelijk:

• Een overgangsrecht dat een aantal jaren duurt;
• Geen overgangsrecht als het geen of weinig extra inspanning vergt om te voldoen aan de nieuw gestelde normen.

Of er uiteindelijk overgangsrecht komt en hoe dat overgangsrecht eruit ziet is alleen relevant bij nieuwe of aangescherpte normen. Het is vervolgens een politieke afweging die op landelijk niveau gemaakt wordt. Daar kunnen we niet op vooruitlopen. Daardoor is het nu niet mogelijk om precies aan te geven hoe eventueel overgangsrecht eruit komt te zien.

Nee, er kunnen nog steeds nieuwe windparken worden vergund. Dat blijkt ook uit de uitspraak van de Raad van State. Provincies of gemeenten moeten voor nieuwe windturbineparken een eigen afweging maken over welk milieubeschermingsniveau zij aanvaardbaar achten. Die normen moeten dan zijn toegesneden op de locatie van het windpark. Lees meer.

Ja, vergunningen waar niet meer tegen in bezwaar of beroep kan worden gegaan, blijven gewoon geldig. De uitspraak van de Raad van State geeft geen juridische grondslag om onherroepelijk verleende vergunningen in te trekken. Sinds 1 juli vervangt een overbruggingsregeling voor bestaande windmolens de niet meer geldende landelijke milieuregels. Deze overbruggingsregeling heeft dezelfde milieubescherming als de niet meer geldende milieuregels. Lees meer

Ja, bestaande windturbineparken mogen blijven draaien. Verleende omgevingsvergunningen blijven geldig en hoeven niet te worden ingetrokken. Daar is geen juridische grondslag voor. 

Nee, de uitspraak geldt alleen voor windparken met drie of meer windturbines. Voor één of twee losstaande windmolens kunnen nog steeds de algemene milieunormen uit het Activiteitenbesluit toegepast worden. Deze vallen namelijk niet onder de m.e.r.-regeling.

Een bestaand windpark dat wordt uitgebreid met 1 of 2 turbines is een uitbreiding van het windpark en valt dus onder de m.e.r.-regelgeving. Er kan niet worden aangesloten bij de landelijke milieunormen van het Activiteitenbesluit. Sinds 1 juli vervangt een overbruggingsregeling voor bestaande windmolens de niet meer geldende landelijke milieuregels. Deze overbruggingsregeling heeft dezelfde milieubescherming als de niet meer geldende milieuregels. Lees meer

Provincies en gemeenten kunnen bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen (voor afwijken bestemmingsplan) tijdens de procedure wijzigen of aanvullen. Zij kunnen dus een eigen afweging maken over welke milieubeschermingsniveau zij aanvaardbaar achten. Die normen moeten dan zijn toegesneden op de locatie van het windpark. Lees meer of bekijk de praktijkvoorbeelden van eigen normeringen.

Ja, de uitspraak heeft geen directe gevolgen voor de zoekgebieden wind. De zoekgebieden waar nog geen nadere invulling naar locatie heeft plaatsgevonden en waar dus ook nog geen op het Activiteitenbesluit gebaseerde milieuregels voor zijn opgenomen, kunnen gewoon verder onderzocht worden. Om vertragingen in de zoektocht naar geschikte locaties te voorkomen, raden wij aan die zoektocht gewoon voort te zetten. Dan is er ook ruimte om bijvoorbeeld inwoners uitgebreid te betrekken. Tegen de tijd dat er voor eventuele locaties milieuregels nodig zijn, kan de provincie of gemeente besluiten om voor deze locaties eigen lokale milieunormen toe te passen. Als de landelijke plan-m.e.r. is uitgevoerd en nieuwe milieuregels zijn vastgesteld, kan er ook voor gekozen worden om de nieuwe landelijk vastgestelde milieuregels toe te passen.

De Ministeries van Infrastructuur en Waterstaat en Binnenlandse Zaken analyseren op dit moment de mogelijke effecten voor algemene regels voor andere activiteiten.

De overbruggingsregeling trad op 1 juli 2022 in werking en bevat tijdelijke milieuregels voor bestaande windturbineparken, met dezelfde milieubescherming als de buiten toepassing verklaarde algemene regels voor windturbines in hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit. De overbruggingsregeling geldt dus alleen voor bestaande windparken: windparken met drie of meer windturbines die op 30 juni 2021, de datum van de Nevele-uitspraak, een onherroepelijk verleende vergunning hadden. 

Als een vergunning voor een windpark nieuw wordt verleend, een vergunning wordt gewijzigd of er wordt een maatwerkvoorschrift bij besluit opgenomen, dan geldt de overbruggingsregeling niet meer (omdat anders alsnog strijd met de Europese regelgeving zou ontstaan). Als er wel maatwerk mogelijk zou zijn, dan zou het oordelen hierover neerkomen op een eigen beoordeling met andere lokale normen. Met een lokale beoordeling van maatwerk creëer je als het ware een nieuwe situatie. Besluiten met maatwerkvoorschriften, vastgesteld op uiterlijk 30 juni 2022, dus vóór de inwerkingtreding van de overbruggingsregeling, blijven wel geldig.
Maatwerkvoorschriften kunnen dus niet gebaseerd worden op de regels van de Activiteitenregeling en het Activiteitenbesluit die zijn opgenomen in de overbruggingsregeling die per 1 juli geldt. Er moet dan een op zichzelf staand besluit worden genomen dat zelfstandig wordt onderbouwd en locatiespecifiek is.

In de SDE-regeling is de mogelijkheid opgenomen dat, onder bepaalde voorwaarden, maximaal een jaar uitstel kan worden aangevraagd bij RVO. Zo moet de reden van uitstel buiten de invloedsfeer van de initiatiefnemer liggen en moet worden aangetoond dat het project voldoende voortgang laat zien, zodat het binnen dat extra jaar operationeel kan zijn.
Vier jaar na afgifte van de SDE-beschikking gaat de teller wel lopen. Als het project nog niet operationeel is, gaat dit ten koste van de mogelijkheid om in het 16^e jaar aanspraak te kunnen maken op subsidie voor misgelopen productie binnen de 15 jaar waar de SDE-subsidie betrekking op heeft.

Voor het verstrekken van SDE-subsidie gelden strenge eisen die, met goedkeuring van de Europese Commissie, zijn vastgelegd in regelgeving. Die strenge eisen zijn er onder andere om staatssteun te voorkomen. Deze regels kunnen niet zomaar worden aangepast.

Nee, dat hoeft niet. Volgens de Raad van State is de totstandkoming van de rijksregels voor windturbineparken niet goed gegaan. Voor de vergunningen zelf is veelal een eigen milieueffectrapport (MER) gemaakt. Er is geen juridische grondslag om deze onherroepelijke vergunningen in te trekken. Sinds 1 juli vervangt een overbruggingsregeling voor bestaande windmolens de niet meer geldende landelijke milieuregels. Deze overbruggingsregeling heeft dezelfde milieubescherming als de niet meer geldende milieuregels. Lees meer

Ja dat mag. Het mocht al in het bestemmingsplan en mag nu ook in de omgevingsvergunning milieu of maatwerkvoorschriften voor windparken, omdat de regels uit het Activiteitenbesluit niet meer mogen worden toegepast. Die normen moeten dan wel zijn toegesneden op de locatie van het windpark. Lees meer.

Daarmee wordt bedoeld dat het bevoegd gezag (provincie of gemeente) ) zelf moet beoordelen en motiveren wat men voor het betreffende windpark - en gelet op de omgeving - een aanvaardbaar hinderniveau vindt. En wel op basis van eigen onderzoek, bijvoorbeeld naar geluidhinder, en gericht op de specifieke locatie zelf. Lees meer.

Op dit moment is daar nog geen uitspraak over van de rechter. Er zijn wel voorbeelden van zelf opgestelde normen door gemeenten. Ook is er een aantal voorbeelden van zelf opgestelde normen door gemeenten waarvan de rechter heeft gezegd dat ze voldoen. Lees meer.

In het milieueffectrapport worden de milieugevolgen van het initiatief of de activiteit en reële alternatieven hiervoor systematisch, transparant en objectief in beeld gebracht. Ook worden daarin maatregelen beschreven om negatieve gevolgen op het milieu te voorkomen of te beperken. Het is dus niet zo dat in een MER normen worden vastgesteld. Dat is niet de bedoeling van een m.e.r.-procedure. Met een m.e.r. wordt onderzoek gedaan naar verschillende mogelijkheden en scenario’s van normen en de milieueffecten daarvan op de leefomgeving. Deze opties staan in het MER met een toelichting en onderlinge afweging op verschillende aspecten. Het bevoegd gezag gebruikt het MER om de afweging te maken en tot een besluit te komen.

Dat hangt af van het besluit. Voor een bestemmingplan dat voorziet in een windpark moet je een plan-m.e.r. maken, voor een omgevingsvergunning milieu een (project)m.e.r. De zelf gekozen normen kunnen daarin aan de orde komen.

Ja, er is al door een aantal decentrale overheden gewerkt aan eigen normeringen. Wij delen deze eigen normeringen zoveel mogelijk via de Praktijkvoorbeelden op deze helpdesk. Tijdens de kenniswerkgroepen bespreken we een aantal van deze cases om van elkaar te leren en ervaringen uit te wisselen.

Als er geen (plan-)m.e.r. verplicht is, kun je volgens dezelfde systematiek die je zou hanteren in een m.e.r.-procedure de effecten van een bandbreedte aan mogelijke normen onderzoeken en volgens bepaalde criteria met elkaar vergelijken. Dit kan een basis vormen voor de afweging naar gewenste normen door het bevoegd gezag.

Ja, er zijn voorbeelden van zelf opgestelde milieunormen door gemeenten, waarvan de rechter (Raad van State) heeft gezegd dat ze voldoen. Lees meer.

De minister voor Klimaat en Energie heeft aangegeven dat de resultaten van het onderzoek naar afstandsnormen mee gaan in de m.e.r.-procedure voor de nieuwe landelijke milieunormen voor windparken. Daarbij worden afstandsnormen in samenhang bezien met geluidsnormen en de andere te onderzoeken milieu-aspecten. Totdat die nieuwe, landelijke milieunormen er zijn, kunnen provincies en gemeenten eigen, lokale milieunormen stellen voor windparken.

Nee, er kunnen nog steeds eigen, lokale milieunormen opgesteld worden. De motie Leijten-Erkens is door de Tweede Kamer aangenomen vanuit de zorg dat een locatie-specifieke beoordeling om te komen tot milieubescherming bij windturbineparken door gemeenten en provincies leidt tot grote verschillen tussen regio's. De motie Leijten-Erkens verzoekt de regering om met gemeenten, provincies en RES-regio’s afspraken te maken over de te hanteren uitgangspunten voor de plaatsing van nieuwe windturbineparken. Het Rijk heeft gesprekken gevoerd met  IPO, VNG en de RES-regio’s over de mogelijkheden voor die (algemene) uitgangspunten voor de besluitvorming over nieuwe windparken. De minister heeft begin juli 2022 aangegeven dat het juridisch niet mogelijk is om (vooruitlopend op de plan-m.e.r. en AMvB-procedure om te komen tot nieuwe, landelijke milieunormen) als Rijk algemene regels op te leggen voor nieuw te realiseren windparken zonder een plan-m.e.r. uit te voeren. Dit kan ook niet tijdelijk. En ook het maken van afspraken met decentrale overheden over te hanteren regels is niet mogelijk. Lees meer.

Provinciale regels die de algemene rijksregels vervangen lijken geen oplossing te bieden, omdat voor die provinciale milieuregels ook een plan-m.e.r. uitgevoerd dient te worden.  

Dat is een beleidsmatige en lokale afweging, gebruik makend van objectieve gegevens en wetenschappelijke informatie over bijvoorbeeld dosis-effectrelaties. Dat kan het lokale bevoegde gezag vervolgens afwegen ten opzichte van andere lokale belangen. Het gaat er met name om dat aan de te stellen lokale normen zorgvuldig onderzoek ten grondslag ligt en dat de normstelling wordt gemotiveerd.

Het Rijk heeft het actieprogramma ‘Verankering milieubescherming na Nevele’ opgezet. Binnen dit actieprogramma wordt gewerkt aan de milieubeoordeling (plan-m.e.r.) voor landelijke milieunormen en worden provincies en gemeenten ondersteund bij de gevolgen die zij ondervinden door de uitspraak van de Raad van State. Binnen dit actieprogramma is een team samengesteld  van juristen en beleidsmedewerkers van de ministeries van IenW, BZK, EZK en specialisten van InfoMil/IPLO, van RWS en NP RES en RVO. In dit traject ondersteunen wij met het beschikbaar stellen van capaciteit en kennisdeling. Zo is het mogelijk om kortstondig gebruik te maken van experts of sprekers.

Dit is een afweging die op lokaal niveau gemaakt moet worden. De nieuwe landelijke milieunormen worden naar verwachting begin 2024 vastgesteld. De energieopgave is niet het doel van milieuregels, maar het is ook niet de bedoeling het doel te frustreren. Als overheid willen we een goed beschermingsniveau geven en tegelijkertijd is er ook de energieopgave. In het algemeen kunnen we zeggen dat het zinvol is niet af te wachten en eigen, lokale milieunormen (of ook wel voorschriften in de vergunning) op te stellen voor een windpark. Daar zijn meerdere redenen voor:

• Daarmee kunnen projecten doorgang vinden;
• Er dient tijdig en binnen de daarvoor geldende procedures besloten te worden op een vergunningaanvraag voor een windpark;
• Het lokale bevoegde gezag heeft de kans en de verplichting die vergunningsvoorschriften te voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering. Daarmee zorgt het bevoegde gezag ervoor dat het milieu inclusief omwonenden beschermd worden én dat alle partijen rechtszekerheid geboden wordt. De motivering dient daarbij ook gebaseerd te worden op de actuele (wetenschappelijke) inzichten en op (beleids)uitgangspunten omtrent het milieubeschermingsniveau.